“案-件比”下的退补顾虑

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　　胡增瑞曾在江苏省一地级市检察院做过7年检察官，从事过公诉、批捕工作，现为上海星瀚律师事务所刑事辩护中心主任。

　　2002年，最高检颁布《人民检察院基层建设纲要》明确：“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣。改善完善业务工作考核办法，注重对办案质量、效率和综合效果的考核评价。”

　　对检察机关内部统计而言，理想的“案-件比”应当是1:1，即一个案子进入检察机关后，在经过诉讼程序后一次性办结，这样司法资源投入最少。因此，“案-件比”被形象地称为衡量司法办案质效的GDP。

　　张庆军也表示，考核指标与单位荣誉挂钩，也与检察官个人职务晋升挂钩，考核指标如果在同级检察院系统排名靠前，本院领导升迁的概率也就更大，反之则会被点名通报批评。所以，面对一些不合理的考核，部分检察官会想方设法完成。

　　福建省一位基层检察官张浩(化名)告诉《中国新闻周刊》，他曾经承办一起盗窃案件，该案件从卷宗看，不像是疑难复杂案件，但是涉及诸多证据鉴定问题。他在办理该案时，用了2次退补，因此这个案子的“案-件比”就变为了1:3。为了查明案情，他还到被害人的居住地去走访，前后花了几个月时间。“在司法实践中，很多案件的调查成本非常高，有些案件的确是需要退补的。”

　　孙可说，其实最高检未对不捕率做明确要求，但地方上非常“卷”，通常会层层加码。“2021年，我们市检察院要求县检察院不捕率在20%左右，有些地方为了超额完成考核任务，担心排名靠后，又自我加压，相关区县检察院的不捕率达到45%左右。”

　　长春经开区检察院原常务副检察长王天保2023年在《法学论坛》撰文指出，这类“后一司法环节对前一环节”的评价指标并不科学。他以定性量刑建议采纳率举例，这种为了数据而加强的沟通，有损检察机关监督权的威严。

　　在过去的一段时间里，最让基层检察官头疼的考核任务，恐怕就是“案-件比”了。为了应对考核，基层检察官不愿把一些本应退回公安机关补充侦查(以下简称“退补”)的案件退补；为提高定刑量刑建议采纳率，提前跟法官沟通量刑；为提高认罪认罚适用率，反复提审嫌疑人劝其认罪认罚。

　　想方设法应付不合理考核

　　“比如有的案子，公安机关知道不构成批捕条件，所以没有移送到检察院。但是我们为了把不捕率提上去，就主动让公安机关‘帮忙’，让他们把治安处罚案件送到检察院提请批捕，然后，我们再向公安机关做出不批捕决定书。我们也明知这些案件构不成批捕条件，这么做只为完成不捕率。”孙可向《中国新闻周刊》举例称。

　　2020年6月，有两名河北省检察院人员在《河北法治报》发文称，“案-件比”中的“案”是指发生在人民群众身边的具体案件，“件”是指这些具体案件进入司法程序后所经历的诉讼环节。“案-件比”是二者之间的一组对比关系。举例说，公安机关立案是一件，检察机关起诉是一件，法院审判又是一件。一个案子，被不同的办案环节统计成3件。“案-件比”可以表述为1:3。随着诉讼环节的增多，“案”和“件”比值中的分母还会增加，“件”数越高，“案”经历的诉讼环节越多，办案时间可能就越长；反之，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短。

　　在2019年1月召开的全国检察长会议上，最高检提出了“案-件比”的概念，2020年4月，最高检颁布《检察机关案件质量主要评价指标》，标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。

　　我国检察官考核政策在不断变迁调整。1995年，最高检印发的《检察官考核暂行规定》规定：“检察官考核的内容包括：检察工作实绩；思想品德；检察业务和法学理论水平；工作态度和工作作风。重点考核检察工作实绩。”

　　不过，童建明也在上述最高检的发布会上强调，取消一切不必要、不恰当、不合理考核，不是取消所有考核，更不是不要管理、放任“躺平”，而是要优化、转变管理模式，切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来。

　　她表示，所谓“争议性”案件，包括社会争议的案件，即社会影响重大、争议较大的案件；检察机关内部争议的案件，如主办检察官和部门主任意见不一致的案件，检委会中存在不同意见的案件，同案不同处理的案件等；控辩发生较大争议的案件，如被告人和辩护律师作无罪辩护的案件等。对于各方均认可的不起诉等案件，则无须纳入案件实质评查的范围。

　　据正义网2023年报道，自2018年认罪认罚制度确立，其适用率稳定保持在85%以上。最高检工作报告指出，2023年，检察机关依法适用认罪认罚从宽制度，超过90%的犯罪嫌疑人在检察环节认罪认罚，一审服判率96.8%，高出未适用该制度案件36个百分点。

　　不过上述文件规定属于原则性规定，没有具体的考核指标。2020年，最高检颁布《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，确定了79类业务、160项质量指标、109项效率指标、46项效果指标，明确了三类指标的积分规则和方式。同年，最高检又印发《检察机关案件质量主要评价指标》设置指标60项；2023年3月，最高检修改评价指标，将指标精简至46项；2024年1月，再次修改，将指标精简至38项。直到9个月后，最高检做出“一取消三不再”的决定。

　　这一问题也引起了最高人民检察院(以下简称“最高检”)的重视。近日，最高检在一次分析研判检察办案质效的会议上明确提出，有一些检察机关、检察人员过于关注数据指标、考核排名，把工作着力点放在片面追求数据好看、排名靠前上，没有把注意力集中在高质效办案上。“究其原因，不当考核是重要因素。”

　　最高检检察长应勇在会议上说，在全国范围内用一组指标、一个标准、一套数据来衡量、评价各地检察履职优劣，既不科学，也不全面，更不合理，不符合实事求是这一党的根本思想路线，不符合司法工作规律、检察工作规律。

　　如果将这类本该退补的案件起诉到法院，孙可说，法院可能会建议检察院延期审理。根据法律规定，延期审理的次数最多不超过2次，每次不得超过一个月。而每延期审理一次，也会影响“案-件比”的考核，“还不如一开始就退补”。

　　胡增瑞告诉《中国新闻周刊》，他前不久办过一个案件，犯罪嫌疑人一直是被取保候审，他查阅卷宗后深入挖掘案件事实，根据犯罪嫌疑人描述，坚信这是一起无罪案件，当事人也不认罪。“但后来检察官跟他说，如果不认罪认罚，就对嫌疑人批捕，如果认罪认罚，就可以向法院建议缓刑。最终，嫌疑人选择了认罪认罚，目前，该案已经移送法院。”

　　胡增瑞认为，“案-件比”考核的制定初衷是好的。因为根据法律规定，一些重大疑难复杂案件的审查起诉期，经过“二退三延”(指在刑事诉讼中，检察机关在审查起诉阶段，对于需要补充侦查的案件，可以退回公安机关补充侦查两次，并且可以延长审查起诉期限三次)最长可达六个半月。实践中出现一种情况，就是有的检察官对一些案件以“重大疑难复杂”为借口久拖不办，制定“案-件比”的考核指标后，可以促使他们不要随意延长办案期限。

　　如果这类案件没有延期审理，正常开庭，那么在庭审时，公诉人就可能会很被动，并导致法官作出无罪判决。

　　孙可表示，他所在的检察院近年来非常“卷”，市检察院要对基层检察院考核，每个季度都要开一次全市检察系统的季度考评会。不但要在大会当众宣读排名，排名靠后的基层检察院检察长还得上台做检讨，之后排名通报纸质版会下发各检察院。所以，基层检察院的检察长压力很大。

　　多位受访者称，除了“案-件比”，检察官还面临不捕率、量刑建议采纳率、认罪认罚适用率等多种考核。

　　张庆军告诉《中国新闻周刊》，完全取消对检察官的考核并不现实，很多考核是有意义的，比如在公安侦查阶段，办案人员如果存在不让律师会见、不保障犯罪嫌疑人合法权利、刑讯逼供、违法取证等问题，律师就可以向检察院反映(检察院的考核指标中包含对公安机关的监督)，这种考核指标如果取消，很可能导致检察官缺少监督公安机关的动力。

　　发于2024.12.16总第1168期《中国新闻周刊》杂志

　　12月5日，最高检召开新闻发布会，常务副检察长童建明介绍称，今年10月最高检先后召开检委会、党组会，决定取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核，不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报(下称“一取消三不再”)。