发于2024.12.16总第1168期《中国新闻周刊》杂志

　　长春经开区检察院原常务副检察长王天保2023年在《法学论坛》撰文指出，这类“后一司法环节对前一环节”的评价指标并不科学。他以定性量刑建议采纳率举例，这种为了数据而加强的沟通，有损检察机关监督权的威严。

　　考核如何能更科学？

　　张庆军告诉《中国新闻周刊》，完全取消对检察官的考核并不现实，很多考核是有意义的，比如在公安侦查阶段，办案人员如果存在不让律师会见、不保障犯罪嫌疑人合法权利、刑讯逼供、违法取证等问题，律师就可以向检察院反映(检察院的考核指标中包含对公安机关的监督)，这种考核指标如果取消，很可能导致检察官缺少监督公安机关的动力。

　　不过上述文件规定属于原则性规定，没有具体的考核指标。2020年，最高检颁布《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，确定了79类业务、160项质量指标、109项效率指标、46项效果指标，明确了三类指标的积分规则和方式。同年，最高检又印发《检察机关案件质量主要评价指标》设置指标60项；2023年3月，最高检修改评价指标，将指标精简至46项；2024年1月，再次修改，将指标精简至38项。直到9个月后，最高检做出“一取消三不再”的决定。

　　正如胡增瑞所说，案件毕竟不同于流水线制作出的物品，“制定新的考核指标时，应充分尊重司法案件的规律和本质，必须具有合理性、科学性和可操作性”。

　　对检察机关内部统计而言，理想的“案-件比”应当是1:1，即一个案子进入检察机关后，在经过诉讼程序后一次性办结，这样司法资源投入最少。因此，“案-件比”被形象地称为衡量司法办案质效的GDP。

　　另一个受争议的考核指标，是量刑建议采纳率(指法院对检察院提出量刑建议的采纳比率)。孙可说，他所在的检察院，量刑建议采纳率低于90%就扣分。“法官在量刑方面，比检察官专业。我们为了把量刑建议采纳率提上去，有时不得不去找法官提前沟通。”

　　2020年6月，有两名河北省检察院人员在《河北法治报》发文称，“案-件比”中的“案”是指发生在人民群众身边的具体案件，“件”是指这些具体案件进入司法程序后所经历的诉讼环节。“案-件比”是二者之间的一组对比关系。举例说，公安机关立案是一件，检察机关起诉是一件，法院审判又是一件。一个案子，被不同的办案环节统计成3件。“案-件比”可以表述为1:3。随着诉讼环节的增多，“案”和“件”比值中的分母还会增加，“件”数越高，“案”经历的诉讼环节越多，办案时间可能就越长；反之，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短。

　　胡增瑞曾在江苏省一地级市检察院做过7年检察官，从事过公诉、批捕工作，现为上海星瀚律师事务所刑事辩护中心主任。

　　张庆军认为，检察院是法律监督机关，不是审判机关。但现在检察院的量刑建议采纳率居高不下，说明很多认罪认罚案件的量刑建议最后都被法院采纳，这样的采纳率与以审判为中心的诉讼制度改革是相悖的，影响了法院的定罪权和量刑权。

　　近段时间，地方检察院开始响应。10月31日，北京市检察院检察长朱雅频在相关会议上表态，从即日起全市检察机关全面执行“一取消三不再”决定。

　　张浩告诉《中国新闻周刊》，近年来认罪认罚适用率较高是贴合实际的。“毕竟获刑三年以下的轻刑案件占比很高，对这类案件的嫌疑人认罪认罚是最优选择。”最高检的数据也显示，判处三年有期徒刑以下刑罚的案件占比从1999年的不到55%，到最近几年稳定保持在85%以上。

　　《中国新闻周刊》2024年第46期

　　该文还称，“案”的选取是在检察机关受理审查起诉件数(剔除受理审查起诉后改变管辖的案件数)外，加上不捕复议、不捕复核、批捕(不批捕)申诉中维持原决定的案件数，作为“案”的基准数。“件”的选取，除了“案”的基准数外，共有16项业务活动计入“件”的集合，它们分别是不批捕复议、不批捕复核、批捕(不批捕)申诉、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核等。

　　她强调，“案-件比”的提出主要是为了最大限度提高程序效率，避免程序空转，达到案结事了的诉讼效果，在当前的认罪认罚从宽程序中确实具有一定的指导意义。但是，在一些疑难复杂的刑事案件中，还是需要发挥刑事诉讼程序的价值，保障当事人的充分参与并发挥诉讼程序的纠错功能，对此不能设置考核上的负面评价指标，因此取消“案-件比”考核具有利大于弊的效果。

　　胡增瑞告诉《中国新闻周刊》，他前不久办过一个案件，犯罪嫌疑人一直是被取保候审，他查阅卷宗后深入挖掘案件事实，根据犯罪嫌疑人描述，坚信这是一起无罪案件，当事人也不认罪。“但后来检察官跟他说，如果不认罪认罚，就对嫌疑人批捕，如果认罪认罚，就可以向法院建议缓刑。最终，嫌疑人选择了认罪认罚，目前，该案已经移送法院。”

　　12月5日，最高检召开新闻发布会，常务副检察长童建明介绍称，今年10月最高检先后召开检委会、党组会，决定取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核，不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报(下称“一取消三不再”)。

　　孙可说，其实最高检未对不捕率做明确要求，但地方上非常“卷”，通常会层层加码。“2021年，我们市检察院要求县检察院不捕率在20%左右，有些地方为了超额完成考核任务，担心排名靠后，又自我加压，相关区县检察院的不捕率达到45%左右。”

　　目前，最高检尚未明确“一取消三不再”后新的考核细则。曾担任过检察官的北京植德律师事务所合伙人李斌建议，今后考核指标的设定要围绕效果目标，增加多方评价，如其他员额检察官、办案民警、律师、当事人、证人、鉴定人等，“通过办案效果反馈，来倒逼检察官在办案中认真履职”。

　　张庆军任检察官时曾当选过“省级优秀公诉人”，现为浙江京衡(上海)律师事务所律师。他对《中国新闻周刊》表示，有些案件确实疑难复杂，比如涉黑案件、经济犯罪案件等，往往在短期内办不完，需要退补。但在这种考核机制下，承办检察官明知案件在公安侦查阶段存在事实不清、客观证据缺失等问题，却不敢退补。

　　胡增瑞认为，“案-件比”考核的制定初衷是好的。因为根据法律规定，一些重大疑难复杂案件的审查起诉期，经过“二退三延”(指在刑事诉讼中，检察机关在审查起诉阶段，对于需要补充侦查的案件，可以退回公安机关补充侦查两次，并且可以延长审查起诉期限三次)最长可达六个半月。实践中出现一种情况，就是有的检察官对一些案件以“重大疑难复杂”为借口久拖不办，制定“案-件比”的考核指标后，可以促使他们不要随意延长办案期限。

　　让广大检察人员不被数据所困、不为考核所累，多位受访的检察官和法学专家等告诉《中国新闻周刊》，最高检明确砍掉不当考核后，检察官将得到“松绑”。

　　2002年，最高检颁布《人民检察院基层建设纲要》明确：“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣。改善完善业务工作考核办法，注重对办案质量、效率和综合效果的考核评价。”

　　事实上，检察官这种顾虑具有普遍性。据媒体报道，中国政法大学教授印波曾在7个省份的检察院调研，让他惊讶的是，因为有些地方是按人头计算“案-件比”，退补一起多人犯罪的案件就会显著拉高“案-件比”，很多检察官都不敢退补。

　　孙可表示，他所在的检察院近年来非常“卷”，市检察院要对基层检察院考核，每个季度都要开一次全市检察系统的季度考评会。不但要在大会当众宣读排名，排名靠后的基层检察院检察长还得上台做检讨，之后排名通报纸质版会下发各检察院。所以，基层检察院的检察长压力很大。

　　在2019年1月召开的全国检察长会议上，最高检提出了“案-件比”的概念，2020年4月，最高检颁布《检察机关案件质量主要评价指标》，标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。

　　“比如有的案子，公安机关知道不构成批捕条件，所以没有移送到检察院。但是我们为了把不捕率提上去，就主动让公安机关‘帮忙’，让他们把治安处罚案件送到检察院提请批捕，然后，我们再向公安机关做出不批捕决定书。我们也明知这些案件构不成批捕条件，这么做只为完成不捕率。”孙可向《中国新闻周刊》举例称。

　　一些基层检察官已感受到了变化。孙可向《中国新闻周刊》举例称，此前，他所在的检察院要求，监督立案率(指检察机关对公安机关应当立案的案件进行法律监督，并确保依法立案的比例)的考核要求要达到100%。“以前，我们担心有些案件监督不成，影响考核，就对相关案件不上系统(检察机关内部的办案系统)。近日，市检察院告知我们，今后不考核这项了，不管是否监督成功，如实上系统就行。”