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山西祁县古城东侧城区综合改造项目引发的企业与县政府及当地国企的纠纷，多年来未能平息。

该城改项目由祁县政府主导，2011年引进山西田森集团房地产开发有限公司（下称田森公司）合作开发，却“未批先建”。祁县规划局、国土局先后下达停工通知后，2015年，田森公司停工。后当地国企祁县房地产开发总公司（下称祁县房开公司）收购了该项目。

涉事城改项目

而项目转让费引发的诉讼，经山西高院、最高法两级法院审理判决后，祁县房开公司被判向田森公司支付1.65亿元转让费及利息等，祁县政府也被判承担连带清偿责任。

田森公司方面称，其后来遭遇执行难，转让费目前只拿到4100万元左右的涉案利息，其余本金加利息如今又逾2亿元。

中国执行信息公开网曾披露的信息显示，2021年12月，祁县县政府曾因上述案件一度被列为失信被执行人。不过，目前该失信信息已被撤。

上述判决尚未执行完毕，2024年7月，祁县房开公司将田森公司诉至祁县法院称，由于田森公司前期施工违法及回迁房拖延交付等问题，导致产生罚款2954万元，延期交付产生了回迁补偿安置费1.95亿元，要求被告赔偿2.24亿余元。

在答辩中，田森公司对祁县房开公司是否是适格主体，其请求事项是否已超诉讼时效提出质疑，并认为，关于罚款和停工拖延产生的损失，此前山西高院、最高法作出的判决中已有认定，不应重复起诉。

前述项目转让费诉讼中，最高法判决认为，涉案项目系以祁县政府为主导，田森公司能够在没有合法审批手续的情况下施工，应认定为系祁县政府及相关职能部门基于《合作协议》对田森公司“未批先建”行为的默许。祁县政府相关职能部门的罚款及工期拖延的责任不应由田森公司承担。

2024年11月25日，祁县法院开庭审理了祁县房开公司诉田森公司索赔一案，目前尚未宣判。

在双方的相互诉讼中，“未批先建”的违法责任由谁承担是争议的主要焦点之一。背后值得反思的是，政府部门主导的项目更应做到合法合规，以免被卷入纠纷之中，甚至陷入失信的处境。

该项目商业部分有大量商铺空置

“未批先建”的城中村改造项目

祁县位于山西腹地，是晋中市下辖的一个农业大县。2011年11月，祁县县政府与晋中田森房地产开发有限公司签订《祁县古城东侧城区综合改造项目合作协议书》（下称 《合作协议》），项目所在地块紧邻县政府，是祁县县城的“白菜心”。

双方在协议中约定，项目分地块一、地块二，总面积148.51亩，拟将一片旧城区改造为“具有祁县特色、体现时代要求、配套设施完善的商业综合中心”。项目采用政府主导与市场化运作相结合的模式，定性为祁县城中村改造项目，列为祁县2012年重点工程。

协议约定，“由于本项目为城中村改造项目，拆迁量大，成本高，享受政府全部优惠政策。本着‘政府不收一分钱，同时不出一分钱’的原则开发。”

具体而言，即祁县政府负责对项目区域内的集体土地进行征收报批，拆迁补偿安置费用由田森公司支付。土地采取净地公开出让方式挂牌，田森公司参加竞买，缴纳保证金后同等条件下优先受让，土地出让金留县部分返还田森公司用于征收补偿安置费用，此费用金额采用“长不退，短不补”的原则。这是当年许多城中村改造通行的办法。

双方约定，项目于2013年10月1日前正式完工并交付使用。而实际上，该工程的回迁安置最终2019年4月才完成。

协议签订后，田森公司支付给县政府8000万元用于征收补偿安置。

祁县政府给田森公司的承诺函

但此后，由于征收拆迁工作进展并不顺利，直至2013年5月才开始拆迁，2013年10月18日项目开工。此外，同样由政府负责的项目报批手续亦进展缓慢，项目处于未批先建状态。2014年7月和2015年3月，祁县规划局、国土局先后给田森公司下达停工通知，责令田森公司停工。2015年4月，田森公司停工，此时该项目已达成封顶。

2016年2月2日，祁县住建局下属国有独资企业祁县房开公司，与田森公司就上述项目达成收购协议。双方约定，“本项目投资总费用以双方共同聘请的第三方机构的审计结果为准”，“本协议签订之日起，祁县房开公司支付田森公司6000万元后，成为项目开发主体”。

2016年6月30日，山西同兴工程造价咨询事务所出具《审核报告》，核对项目金额为5.8亿余元。2018年11月1日，祁县县政府也曾向田森公司发出《承诺函》，确认该项目转让费用为5.8亿余元。祁县房开公司先后支付田森公司3.35亿元，祁县县政府支付田森公司8000万元，合计4.15亿元。

此后，为追讨剩余1.65亿元项目转让费等，田森公司将祁县房开公司及祁县县政府诉至山西高院。

祁县县政府一度被列为失信被执行人，该信息目前已撤下。

房开公司被判支付转让款，县政府承担连带清偿责任

2019年8月12日，山西高院作出一审判决，判决祁县房开公司于判决生效之日起十日内支付田森公司项目转让款1.65亿元及利息，并支付田森公司停窝工损失1515.3238万元；判令祁县县政府对祁县房开公司上述支付款项承担连带清偿责任。

关于祁县政府为何应当承担连带清偿责任问题，山西高院在一审判决书中进行了详尽阐述。

山西高院认为，《合作协议》由田森公司和祁县政府签订，案涉项目为城中村改造项目，祁县政府以招商引资的方式引入项目投资方田森公司。依据协议约定，双方的运作模式为采用政府主导与市场运行相结合的模式，并由祁县政府对项目区内的集体土地进行征收报批。根据《合作协议》约定，祁县政府的主要职责之一是引进田森公司对城中村进行改造，协议签订后，田森公司依约支付了祁县政府拆迁费8000万元，并垫资进行施工。以上事实证明祁县政府不仅是《合作协议》的一方当事人，而且是项目引进的主体，对协议履行中产生的后果就应承担相应的责任。

此外，田森公司与祁县房开公司签订《收购协议》，签订主体祁县房开公司为祁县房地产管理所100%持股的国有公司，项目移交资料明细表也显示，相关工程原始资料的移交接收人为祁县政府房管所工作人员，祁县政府实际参与了项目的接收。

田森公司人员向山西公安厅反映祁县房开公司涉嫌非法处置法院查封财产一事，被告知将转太原公安局。

同时，祁县政府2018年11月向田森公司出具《承诺函》，确认了收购价款，并承诺承担督促付款的义务。

而《合作协议》签订后的2012年至2013年，田森公司先后将8000万元汇入祁县财政局账户。《收购协议》签订后，祁县房开公司向田森公司支付收购款33500万元，2019年3月祁县财政局向田森公司支付收购价款8000万元，由此证明祁县政府在案涉项目的协议履行过程中实际履行了相关的收、付款行为。

综上，山西高院认为，祁县政府作为《合作协议》的一方，又在《收购协议》中履行了相关义务，理应对祁县房开公司支付的转让款及利息、实际损失承担连带责任。

一审宣判后，祁县房开公司及祁县县政府上诉至最高法。祁县房开公司请求依法撤销一审判决并改判驳回田森公司的全部诉讼请求；祁县县政府请求依法撤销对其连带清偿责任的判决。

祁县房开公司上诉理由包括，案涉项目属于没有房地产开发合法手续的项目，该项目属于不得转让的项目。受让的案涉工程属于没有任何手续的违建工程，而且未取得合法手续的原因在于田森公司不积极履行拍地义务等。

祁县房开公司认为，一审判决结果保护了田森公司因转让违法在建烂尾工程所主张的全部利益，而对祁县房开公司因收购田森公司违法在建所造成的损失（缴纳祁县国土资源局罚款435126元、规划局罚款2000万元、住建局罚款10万元，因田森公司工期拖延造成损失1亿余元）不予核减，判决结果显失公平。

关于损失1亿余元，祁县房开公司在一审中称，因田森公司未正常履约，导致回迁安置期延长，造成临时安置补助费和商业租金补偿费增加，经鉴定，总损失价值为1亿余元。

祁县房开公司及祁县政府的上诉被最高法判决驳回

最高法维持一审判决，生效判决陷执行难

针对上诉，最高法审理后认为，虽然《房地产管理法》对以出让方式取得土地使用权的房地产转让进行了限制，但因案涉项目采用政府主导与市场化运行相结合的模式，田森公司未取得案涉土地使用权已开始建设。《收购协议》的转让标的不涉及案涉土地，事实上祁县房开公司亦是在受让案涉项目后取得建筑工程施工许可证，故《收购协议》是双方当事人的真实意思表示，应为有效合同。

此外，《合作协议》中约定涉案项目系以祁县政府为主导，田森公司能够在没有合法审批手续的情况下施工，应认定为系祁县政府及相关职能部门基于《合作协议》对田森公司“未批先建”行为的默许。

最高法认为，案涉项目系以祁县政府为主导，故祁县政府相关职能部门的罚款，应由祁县房开公司承担，一审法院未予核减并无不当。

关于祁县房开公司主张的因田森公司工期拖延造成的损失1亿余元的问题。最高法审理后认为，祁县房开公司用以主张损失的《司法鉴定意见书》系该公司单方委托后出具，同时，田森公司停工导致的工期拖延的责任不应由田森公司承担，一审法院对祁县房开公司主张的前述损失未予核减并无不当。

关于祁县政府是否应就田森公司与祁县房开公司之间的债务承担连带责任的问题。最高法认为，田森公司主要系基于《合作协议》《收购协议》等提起本案诉讼。祁县政府虽然不是《收购协议》等签订方，但祁县政府是《合作协议》的签订方及履行方。根据《合作协议》约定及履行情况，祁县政府是案涉项目的引进主体，《收购协议》等亦是因祁县政府、田森公司为解决履行《合作协议》产生的纠纷而签订，故祁县政府应当对协议履行的后果承担相应的责任。

2020年10月30日，最高法判决驳回祁县房开公司及祁县县政府的上诉，维持了一审判决。

2021年2月2日，田森公司向山西高院申请强制执行后，山西高院指令太原铁路运输法院执行。

2021年12月17日，山西高院在中国执行信息公开网上将祁县县政府列为失信被执行人。澎湃新闻日前查阅发现，目前该信息已被撤掉。

田森公司相关负责人表示，截至目前，祁县房开公司及祁县政府先后支付了4100万余元，这些仅是部分涉案利息，如今本息合计又超2亿元。

在执行过程中，田森公司还发现，其早在诉讼前就申请法院保全查封的祁县房开公司的两百多套房产，到2022年5月20日续封时，实际查封51套。

之后，祁县房开公司还以被查封的51套商铺中的20套系回迁户安置商铺，且已抵给案外人为由，申请法院解封，但最终被太原铁路运输中院驳回。太原铁路运输中院在裁定书中表示，祁县房开公司处置涉案商铺的时间在该院采取查封措施之后，其将已经查封的财产进行转移的行为，不得对抗申请执行人。

祁县房开公司反起诉索赔2亿余元

上述生效判决尚未得到全部履行，2024年7月，祁县房开公司将田森公司诉至祁县法院，索赔2.2亿余元。

祁县房开公司在起诉状中称，田森公司与祁县县政府就城中村改造项目达成协议后，先是拒不支付安置赔偿款，后又拒不缴纳土地出让金，在项目建设中，田森公司拒不依法办理相关建设手续，始终处于违法建设状态，后又擅自停工。祁县房开公司接手上述项目后，因田森公司前期的违法建设行为，祁县房开公司先后缴纳各项罚款共计2954万余元。祁县房开公司认为，其被罚款系因田森公司违约违法行为造成，应由田森公司承担这些罚款。

此外，祁县房开公司还认为，田森公司的违约行为及阻拦交接行为直接导致了本应2015年底完成的回迁安置房交付工作迟至2019年4月才完成，导致祁县房开公司多付了2015至2019年期间4年的回迁补偿安置费，共计1.95亿元。祁县房开公司请求法院判令田森公司如数赔偿。

田森公司答辩称，祁县房开公司提出要求田森公司承担的各项罚款、费用损失均是依据田森公司与祁县县政府签订的《合作协议》，然而，祁县房开公司并不是《合作协议》的当事人，根据合同相对性原则及《民事诉讼法》相关规定，祁县房开公司要求田森公司承担该项责任，系诉讼主体不适格，依法应当驳回其起诉。

此外，《民法典》规定“人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”，祁县房开公司与田森公司签订《收购协议》后，已在2017年4月19日完成了剩余全部资料的移交，至祁县房开公司提起本次诉讼之日已长达六年之久。因此，其提出诉讼请求的时间已超过法律规定的诉讼时效，依法应当驳回。

此外，田森公司还认为，此案系重复起诉。2019年4月19日，田森公司因与祁县房开公司、祁县县政府在签订、履行《合作协议》《收购协议》过程中产生争议，向山西高院提起了合同纠纷之诉，该案已由最高法于2020年10月30日作出终审判决，现案件仍在执行过程中。在最高人民法院的生效判决中，针对被答辩人本次诉讼提出的各项罚款、费用损失均已作出认定。

11月25日，祁县法院开庭审理了本案，目前尚未判决。